Галина ДЫРДИНА, «С пером и шпагой», 25 мая 2006 г.

Похоже, что скоро казахстанцы получат новый закон о средствах массовой информации. Основания для такого вывода имеются веские: о необходимости внесения изменений в действующее законодательство в области СМИ почти одновременно, правда, в разных аудиториях, заявили недавно лидер парламентской группы «Аймак» Дарига НАЗАРБАЕВА и глава Мининформа Ермухамет ЕРТЫСБАЕВ.

Каким образом намерено изменить Закон «О СМИ» Министерство культуры и информации, пока непонятно, хотя выступления г-на министра особых надежд на либерализацию положений законодательства в сфере средств массовой информации, мягко говоря, не внушают. Более того, ничего хорошего после того, как Ермухамет Кабидинович поведал публике о намерении ужесточить порядок регистрации СМИ, от МКИ ждать не приходится. А вот законопроект, о котором говорила Дарига Назарбаева, уже достаточно хорошо известен, поскольку его обсуждение идет не первый год. 
Разработчиками этого проекта выступил ряд журналистских организаций (Конгресс журналистов Казахстана, Фонд защиты свободы слова «Адил соз», Национальная ассоциация телерадиовещателей, Центр поддержки СМИ Ассоциации американских юристов). Работа над законопроектом завершена, и в начале мая в Алматы прошел круглый стол, организованный Центром ОБСЕ в Алматы совместно с фондом “Адил соз” при поддержке Национального пресс-клуба и посвященный обсуждению достоинств и недостатков этого документа.
Эта дискуссия была довольно продолжительной, и, не имея возможности опубликовать полностью стенограмму круглого стола, мы решили предложить вниманию читателей лишь несколько выступлений, характерных для данного мероприятия.

Реформы в области СМИ нужны!

- Я приветствую всех участников круглого стола, посвященного вопросам свободы слова и соответствия национального законодательства международным стандартам и обязательствам в рамках ОБСЕ, – такими словами посол ОБСЕ Ивар ВИККИ открыл это заседание. – Как вы знаете, наш круглый стол приурочен к Всемирному дню свободы прессы, и в этой связи я хотел бы отметить решающую роль, которую свободные и независимые средства массовой информации играют в демократическом процессе.
Уважение независимости средств массовой информации и признание основного права на свободу печати, провозглашенного во Всеобщей декларации прав человека, имеют важнейшее значение для обеспечения открытости общества и торжества закона. Эти принципы в равной мере важны для всех стран, и Казахстан не исключение.
Свободная пресса – это не роскошь, от которой можно отказаться в ожидании лучших времен. Она, скорее всего, является частью самого процесса, который приведет к этим изменениям. И здесь просматривается связь между свободой печати и экономическим и социальным развитием общества. Что касается позиции ОБСЕ, то, как отмечено во множестве документов, независимые и плюралистические СМИ являются основой свободного и открытого общества, а также системы ответственного правительства.
Мы поддерживаем усилия правительства Казахстана и неправительственных групп по изменению законодательства в области СМИ с целью создания адекватных условий для развития независимой и профессиональной журналистики. И надеемся, что нынешний круглый стол будет в полной мере способствовать продвижению данного процесса, который, по нашему мнению, нуждается в дополнительном импульсе.
Надеемся также, что те наработки, которые появятся после нашей дискуссии, составят хорошую основу для дальнейшей работы в области реформирования СМИ. Мы будем рады, если рекомендации, пожелания представителей СМИ и гражданского сектора и рекомендации экспертов ОБСЕ будут учтены депутатами парламента и правительственными органами при разработке и обсуждении нового законопроекта о СМИ.
Центр ОБСЕ в сотрудничестве со своими партнерами готов продолжить и развивать это начинание. В этой связи я хотел бы проинформировать о наших планах организовать следующий круглый стол, посвященный судебной и юридической практике в области СМИ в июне, на этот раз – в Астане.

А Мининформу круглый стол – до лампочки?

Начало выступления президента фонда «Адил соз» Тамары КАЛЕЕВОЙ оказалось несколько неожиданным.
- Как я помню, по программе у нас сначала должны были высокие государственные мужи выступать, – сказала она. – Но они отказываются обсуждать ту ситуацию, которая сегодня сложилась в законодательстве в сфере СМИ. Почему-то во всем Министерстве культуры и информации не нашлось человека, который пришел бы сюда и изложил государственную точку зрения на наш законопроект. 
Мы ведем работу над этим законопроектом уже давно. И то, о чем я сейчас хочу сказать, включает в себя все предыдущие анализы, которые делали международные организации, в первую очередь известная организация «Артикль 19». Она проводила анализ нашего законодательства в 2002 году по инициативе Центра ОБСЕ в Алматы. И проводила анализ законопроекта, который был предложен Министерством культуры, информации и общественного согласия (так оно тогда называлось). И после этого проводился анализ законопроектов.
О Конституции, наверное, не стоит много говорить. Общеизвестно, что у нас Конституция хороша, что нормы, которые в ней заложены, статья 20 в первую очередь, практически соответствуют международным стандартам. Другое дело – остальные законодательные акты и прежде всего Уголовный кодекс РК. Он предусматривает ответственность вплоть до лишения свободы за клевету и оскорбления, отдельно – за клевету и оскорбления должностных лиц.
По-моему, наши уполномоченные органы и государственные мужи стоят насмерть за сохранение этих норм, притом, что ОБСЕ уже много лет ведет системную кампанию о декриминализации законодательства в области СМИ. Безусловно, не нужно объяснять, что наличие этих статей в Уголовном кодексе тормозит развитие свободы слова, оно приходит в объективное противоречие с нашей Конституцией, не говоря уже о международных стандартах. И особенно это касается защиты высших должностных лиц (статьи 318, 319 УК РК и т.д.), потому что международные стандарты прописывают прямо противоположное тому, что есть у нас. 
Согласно этим стандартам должностные лица, официальные лица имеют не большее, а меньшее право на защиту своих личных неимущественных прав, нежели остальные граждане. И если мы действительно хотим председательствовать в ОБСЕ, то, безусловно, нам необходимо декриминализировать положения о клевете и оскорблении и убрать эти повышенные меры защиты именно должностных лиц.
Но у нас не меньше проблем с Гражданским кодексом. В нем нас больше всего, конечно, интересуют статьи, которые защищают честь и достоинство, право на использование изображения граждан без их согласия и предусматривают компенсацию морального вреда. Естественно, что личные неимущественные права граждан должны быть защищены, но проблема состоит в способах и методах защиты.
Международные стандарты говорят о том, что компенсация морального вреда, судебное вмешательство должны применяться только в крайних случаях. Есть право на ответ на публикацию, есть право на полемику. Большинство конфликтов должно решаться публичным путем, а не судебным. А у нас основная часть, подавляющее большинство всех судебных разбирательств по защите чести и достоинства инициируется должностными лицами различного уровня, что вообще недопустимо. 
К сожалению, у нас и в законодательстве нет четкого разграничения (точнее, оно вообще не существует) личных неимущественных прав гражданина как частного и как должностного лица. 
Чтобы этой путаницы не было, необходимо четко прописать в законодательстве, что такое честь и достоинство, что под этими понятиями подразумевается и когда данная норма используется. И, само собой, необходимо как-то регламентировать взыскание морального вреда. То, что у нас происходит на практике, и то, что позволяет наше законодательство, приводят к тому, что нам становится не нужна никакая цензура. У нас процветает самоцензура – именно потому, что наше законодательство позволяет разорить любое издание и любого журналиста. То, что данная норма входит в противоречие с международными стандартами, с Конституцией РК, с конституционным правом на свободу слова, это однозначно.
Что касается права на использование изображения граждан, то, наверное, не стоит об этом много рассуждать, поскольку мы уже давно говорим об этой проблеме. И уже даже Министерство информации не сопротивляется, когда мы говорим, что необходимо эту статью 145 ГК РК менять в том плане, что под ее действие не должны подпадать общественные деятели, публичные лица, люди, присутствовавшие на каких-либо публичных мероприятиях и т.д. 
Теперь обратимся к Кодексу об административных правонарушениях. Всего около сорока статьей КоАП предусматривают ответственность в области печати и информации, и это число все увеличивается, причем ужесточается и наказание за нарушение этих статей. А если проанализировать те нарушения, за которые следует административная ответственность, то можно увидеть, что большинство этих нарушений не представляют никакой опасности для общества. Это, к примеру, статьи об адмответственности за неверные сведения в выходных данных, за непредоставление обязательных экземпляров печатных СМИ в соответствующие инстанции и т.п., которые предусматривают суровые санкции в виде приостановления выхода СМИ. 
В этом году мы получили еще несколько новых норм, предусматривающих наказание в виде приостановления выпуска газет. 
Я думаю, что никто не будет оспаривать очевидное: приостановление выпуска любого издания возможно только за очень серьезные нарушения, допустим, за пропаганду того, что пропагандировать нельзя, – насилия, жестокости, межнациональной розни и т.д. А приостановление выпуска СМИ за формальные нарушения у нас сейчас широко применяется, и закон это позволяет. Эти нормы используются для борьбы с оппозиционными изданиями и с изданиями, которые чем-то не понравились какому-то региональному главе. Административное законодательство необходимо пересматривать, чистить, убирать большинство такого рода положений.
И, наконец, наш замечательный действующий ныне Закон «О СМИ», который существует с 1999 года. У него, безусловно, есть много достоинств, однако время идет, и этот закон очень сильно устарел. Сейчас мы будем обсуждать наш новый законопроект, и станет ясно, чем нынешний закон не отвечает требованиям времени и международным стандартам.
В нашем законопроекте мы не смогли уйти от регистрации СМИ в уполномоченном органе и контроле с его стороны. По международным стандартам это допустимо, и такой уполномоченный орган имеет право на существование, но при обязательном условии. Этот орган не должен быть государственным. А у нас уполномоченный орган и Министерство информации – это одно и то же и в сознании, и на практике. Чем меньше будет контроля со стороны государства, тем лучше.
Мы разработали рекомендации по изменению действующего законодательства в области СМИ. Я хотела бы огласить некоторые из них:
- необходимо ввести соразмерные наказания за процедурные нарушения законодательства;
- порядок и условия регистрации СМИ должны полностью соответствовать критериям Комитета ООН по правам человека, это должны быть сугубо технические параметры, весьма ограниченные;
- система регистрации должна управляться независимым от правительства органом, только так могут быть исключены случаи умышленного отказа в регистрации, только так может быть соблюдена объективность в процедуре регистрации.

За критику судить нельзя!

А сам проект нового закона о СМИ презентовала на этом круглом столе юрист Конгресса журналистов Казахстана Тамара СИМАХИНА:
- Как известно, на протяжении полутора лет несколько общественных организаций работали над законопроектом о средствах массовой информации. Мы подготовили два законопроекта. Первый – это проект закона «О средствах массовой информации». Второй – законопроект «Об изменениях и дополнениях в действующее законодательство», который разработан для приведения всего законодательства в соответствие с новым законом о СМИ.
Прежде всего, мы старались, чтобы нормы нового закона были максимально приближены к международным стандартам в области законодательства о средствах массовой информации. 
Нынешнее законодательство не имеет толкования такого понятия, как «сведения», хотя Гражданский кодекс предусматривает ответственность именно за распространение сведений как одного из видов информации. Поэтому основная проблема при разрешении данной категории дел в судах заключается в том, чтобы убедить судью и рассказать ему, чем отличаются сведения от мнения. Итак, мы даем такое толкование понятия «сведения»: это информация, выраженная в утвердительной форме о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях, процессах.
Проект дает новое толкование, отличное от того, что имеется в действующем законодательстве, понятию «средство массовой информации». В проекте это дано в такой форме: «СМИ – это периодически обновляемый результат интеллектуальной и иной деятельности, создаваемый в форме периодического печатного издания, теле- или радиопрограммы и т.д.».
В статье 2 законопроекта говорится, что каждый вправе свободно высказывать и распространять свои взгляды, мнения, убеждения и критические суждения. Выражение взглядов, мнений, убеждений и критических суждений не влечет какой-либо ответственности. В законопроекте мы закрепляем положение о том, что за высказывание критики не может быть ответственности. В демократическом обществе критика – нормальное явление. В проекте закона заложена норма о невмешательстве государственных органов, организаций и должностных лиц в деятельность как собственника СМИ, так и издателя, распространителя, журналиста. СМИ признается необходимым общественным институтом по реализации конституционного права каждого на свободу слова, творчества, получения и распространения информации и находится под защитой государства.
Мы внесли в наш проект статью о том, что конфискация и изъятие продукции СМИ не может производиться иначе, чем по вступившему в законную силу решению суда. Мы знаем, что на практике изъятие газет производится не только по решению суда, но и по указанию местных исполнительных органов власти.
По поводу характера системы регистрации СМИ: в проект закона заложена норма о разрешительно-уведомительной регистрации. Это значит, что заявление о постановке СМИ на учет отправляется в уполномоченный орган, то есть в Министерство информации, которое должно в течение 15 дней рассмотреть его и после этого выдает свидетельство о постановке на учет. Но если по истечении 15 дней министерство не выдало свидетельство либо не направило заявителю письменный ответ об отказе в регистрации, то считается, что собственник уже поставил СМИ на учет и может приступить к его выпуску, даже не получив свидетельства. Мы считаем, что эта норма подтянет дисциплину работников Мининформа и позволит не волокитить вопросы регистрации СМИ.
В проекте есть статья 15 «Приостановление и прекращение производства и распространения СМИ», в которой говорится, что приостановить или прекратить выход в свет средства массовой информации возможно только в двух случаях: по решению собственника либо по решению суда. И здесь же предусматривается, что суд вправе приостановить производство и распространение СМИ в случае нарушения требований статьи 3 «Недопустимость злоупотребления свободой слова, получением и распространением массовой информации». 
В этой статье ясно, четко, в формулировках, не подлежащих широкому толкованию, дан ограниченный перечень действий, которые расцениваются как злоупотребление свободой слова. А прекратить выпуск СМИ по решению суда возможно в случаях повторного нарушения статьи 3. Мы постарались исключить из этого перечня формальные основания для приостановления или закрытия СМИ в виде, скажем, недостоверных сведений в выходных данных.
Статья 29 законопроекта «Право на опровержение и на ответ» дает определение, какие сведения являются порочащими, и утверждает, что не подлежат опровержению сведения, содержащие соответствующую действительности критику деятельности какого-либо лица, выраженные как личные взгляды, убеждения, мнения, критические суждения.
Это крайне важно, поскольку наши государственные чиновники очень болезненно реагируют на критику. Мы еще, к сожалению, не смогли достичь той рациональности, как, например, в Боснии и Герцеговине, которые в своих законах о СМИ прямо указали, что государственный чиновник, пока он находится на госслужбе, не имеет права обращаться в суд с иском о защите чести и достоинства к СМИ, если эти публикации являются критикой его деятельности.
Это, на наш взгляд, наиболее важные моменты нового законопроекта.

Учет или контроль?

Выступление юриста Сергея УТКИНА было посвящено одному из наиболее наболевших вопросов – регистрации СМИ:
- Сейчас перед нами стоит дилемма: каким должен быть порядок регистрации – разрешительным или уведомительным? Начну с того, что я бы не назвал существующий порядок регистрации разрешительным – по крайней мере, судя по тому, что гласит закон. 
В действующем Законе «О СМИ» написано: «Свидетельство о постановке на учет средства массовой информации является основанием для осуществления выпуска или выхода в эфир продукции СМИ. Собственник СМИ сохраняет за собой право приступить к выпуску СМИ в течение шести месяцев с момента постановки СМИ на учет». Это все говорит о том, что сначала нужно получить разрешение на выпуск СМИ. Свидетельство является таким разрешением, без которого данной деятельностью нельзя заниматься. То есть вроде бы мы видим формальные признаки разрешительного порядка регистрации.
Однако в законе о лицензировании сказано, что «лицензия – это разрешение, выдаваемое уполномоченным государственным органом физическим или юридическим лицам на занятие определенным видом деятельности или совершение определенных действий и операций». Это определение прямо подходит и для свидетельства о постановке СМИ на учет, поскольку, чтобы начать выпуск СМИ, нужно получить это разрешение в виде свидетельства.
Но тогда почему это не называется лицензированием? 
Если помните, с 1995 года у нас во всем законодательстве была полная каша с этими разрешениями, лицензиями. В каждом законе содержалась такая норма, разным органам давались разные права, потом решили все упорядочить и приняли закон о лицензировании. И написали, что только этот закон устанавливает все виды лицензирования. И главное, что там было указано, с какой целью вводится лицензирование: «с целью государственной безопасности, реализации государственной монополии, обеспечения правопорядка, защиты окружающей среды, собственности, жизни, здоровья граждан».
По-моему, наши чиновники поняли, что нельзя выпуск газет лицензировать, потому что он не подпадает ни под одну из перечисленных категорий. Государственной безопасности вроде бы не нарушает, жизни, здоровью, собственности, окружающей среде и т.п. не угрожает. И чтобы обойти этот закон, придумали такую красивую формулировку: постановка на учет, разрешение, свидетельство… И как бы обошли слово «лицензия» и весь порядок и механизм лицензирования, придумав соответствующие положения, которые все-таки характерны больше для уведомительной, нежели для разрешительной системы регистрации.
Средство массовой информации, говорится в действующем законодательстве, подлежит постановке на учет. А в инструкции по учету и переучету сказано: «Настоящая инструкция устанавливает порядок учета СМИ для осуществления достоверного и своевременного анализа состояния информационного пространства Республики Казахстан».
Когда я представлял интересы Алтынбека САРСЕНБАЕВА в судебном процессе по иску к нему агентства «Хабар», у нас с ним были долгие беседы, в том числе и по вопросу регистрации. И Алтынбек мне сказал, что специально такую цель постановки на учет прописали в инструкции, поскольку не всегда можно было внести изменения в закон. Эту инструкцию утверждал именно Сарсенбаев и намеренно внес в нее фразу, позволяющую понять, что цель регистрации СМИ – это статистический учет, чтобы государство представляло, сколько СМИ существует, какие из них выходят, какие – нет. То есть регистрация проводится именно для этого, а не для того, чтобы разрешать либо не разрешать выпуск СМИ.
Поэтому очевидно, что, если верить действующему законодательству, у нас сегодня все-таки не совсем разрешительный порядок регистрации. От чиновника, по закону опять же, не зависит – разрешить выпуск СМИ или нет. Разрешительный он лишь в том плане, что нельзя самовольно начать выпускать СМИ.
Что же касается документов, которые предоставляются для постановки СМИ на учет, то для этого, по идее, кроме заявления и копии свидетельства о регистрации юридического лица либо свидетельства индивидуального предпринимателя, ничего больше не нужно. Однако изменения, вносимые в последнее время в действующее законодательство, заставляют все больше склоняться к выводу, что это не учет, а контроль.
Совсем недавно в законодательство в сфере СМИ был внесен целый раздел по государственному контролю, который предусматривает проведение плановых, внеплановых и рейдовых проверок государственными органами любых СМИ на предмет наличия лицензий, регистрационно-разрешительных документов. Тем самым подтверждается, что свидетельство о постановке печатных СМИ на учет – это все-таки разрешительный документ.
Таким образом, характеризуя существующую систему регистрации СМИ, можно сказать, что она производится для статистического учета, не для того, чтобы разрешить выпуск СМИ, но и не для того, чтобы просто уведомить уполномоченный орган о выпуске нового средства массовой информации.
Однако, кроме самой процедуры постановки СМИ на учет, существует еще и процедура переучета СМИ в случае изменения собственника, языка, тематики средства массовой информации, территории его распространения и т.п. Казалось бы, это всего лишь формальность. Но государство и из этого делает проблему. Если произошли какие-либо изменения, о которых я сказал, СМИ не может выходить, не пройдя переучета, хотя такой нормы в законодательстве нет. На практике немало случаев, когда Мининформ затягивает процедуру переучета, многократно нарушая оговоренные законом сроки.
Проходят эти 15 дней, и газета, не дождавшись ответа от министерства, начинает выходить, поскольку закон этого не запрещает. А после этого начинаются суды! Но представьте себе, что телеканал прерывает свою работу из-за переучета на несколько недель или месяцев? Кто возместит убытки, связанные с таким «простоем»?
Если в законе прямо не сказано, можно или нельзя СМИ выходить в период переучета, то как следует поступать? У нас есть закон о нормативно-правовых актах, в котором говорится, что все нормы законов следует рассматривать с точки зрения ценностей, декларируемых Конституцией.
А высшими ценностями по нашей Конституции в Республике Казахстан является человек, его права и свободы, а не бюрократ из Министерства информации, который волокитит принятие решения. И раз Конституция гласит, что свобода слова – одно из высших прав человека, значит, норму Закона «О СМИ» следует толковать именно с этой позиции. То есть нельзя воспрепятствовать собственнику средства массовой информации в период переучета в выпуске СМИ.
Я думаю, что новый закон о СМИ должен быть разработан с учетом высших ценностей, заложенных в Конституции РК и в международных документах, к которым присоединился Казахстан. Именно положения этих нормативно-правовых актах должны стать тем критерием, по которым следует оценивать этот законопроект.

ОТ РЕДАКЦИИ

Окончательный вариант законопроекта уже одобрен всеми НПО, принимавшими участие в его разработке. Возможно, этим летом проект поступит в Мажилис. Но это совершенно не значит, что на данном этапе у общественности, особенно журналистской, не будет возможности участвовать в создании нового закона. Именно тогда и начнется самое главное. И задача журналистского сообщества – сделать все возможное, чтобы новый закон о СМИ не оказался еще хуже того, по которому нам приходится работать сейчас. Чтобы в него вошли те нормы, за которые бились разработчики законопроекта и которые были в него внесены по предложениям журналистов региональных и республиканских СМИ. 
Поэтому мы призываем всех коллег-журналистов – присылайте в нашу газету свои предложения и мнения по законопроекту. Нам жить по этому закону, значит, мы и должны решать, каким ему быть.