"С пером и шпагой"

Казахстанское Министерство культуры и информации не перестает удивлять международное сообщество, с поразительной настойчивостью проталкивая законы, позволяющие государству усиливать контроль над СМИ. Не сумев «протащить» положение о лицензировании полиграфической (типографской) деятельности прошлым летом, когда парламент принимал законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РК по вопросам средств массовой информации», Мининформ разработал законопроект «Об издательской деятельности», дав понять, что этот вопрос ни в коем случае не снят с повестки дня. 

В ноябре минувшего года этот законопроект был обнародован и получил негативную оценку как со стороны издателей, так и со стороны журналистов. Свое мнение по поводу этого документа предлагает и известная международная организация «Артикль 19». Мы полагаем, что данный меморандум привлечет внимание журналистского сообщества Казахстана и организаций и предприятий, занимающихся издательской деятельностью.

I. ВВЕДЕНИЕ

Этот Меморандум анализирует проект Закона Республики Казахстан «Об издательской деятельности» (далее – законопроект), опубликованный в ноябре 2006 года, в свете международных стандартов в сфере права на свободу слова. 

Мы серьезно обеспокоены соответствием законопроекта международным стандартам свободы слова, говорится в Меморандуме «Артикля 19». Законопроект предлагает схему лицензирования для всех полиграфических предприятий – явление, не существующее в демократических странах, и закрепляет ряд туманных ограничений на то, что может быть опубликовано.

В качестве недавно присоединившегося участника Международного пакта по гражданским и политическим правам (МПГПП) Казахстан взял на себя юридические обязательства «предпринимать необходимые меры для принятия таких законов или других средств, которые могут быть необходимы, чтобы реализовать... право на свободу слова». 

Свобода слова включает в себя право «передачи информации и идей любого рода... в письменной или печатной форме, и, хотя она может быть ограничена, любые ограничения должны быть строго необходимыми» для достижения легитимной цели. Международное право устанавливает жесткие условия, которым ограничения должны соответствовать, для того чтобы быть легитимными. 

Мы полагаем, что ни схема лицензирования, ни большинство ограничений на публикации, предложенные в законопроекте, не удовлетворяют указанным условиям, и мы обеспокоены тем, что весь проект закона в целом скорее помешает, чем будет способствовать реализации права на свободу слова. Мы отмечаем, что требование лицензирования для печатных изданий было введено в правительственном варианте с целью ревизии Закона «О средствах массовой информации», который был отклонен парламентом Казахстана.

Следующие далее разделы Меморандума уточняют то, что вызывает нашу озабоченность. В разделе II кратко формулируются ключевые международные стандарты, касающиеся свободы слова, а в разделе III анализируется законопроект в соотношении с указанными стандартами.

2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

2.1. Свобода слова в международном праве
Свобода слова давно признана фундаментальным правом человека. Она важна для санкционирования демократии, необходима для реализации других прав и свобод и имеет огромное значение для человеческого дос­тоинства. Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ), основа инструментария реализации прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 г., защищает право на свободу слова в статье 19:
«Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».
Международный договор по гражданским и политическим правам – юридически обязательный договор, ратифицированный Казахстаном в январе 2006 г., – гарантирует право на свободу мнения и слова в выражениях, очень похожих на те, которые использовались в МПГПП, также в статье 19. В соответствии со статьей Конституции Казахстана нормы этого договора имеют приоритет над другими не соответствующими им местными законами. Конституция Казахстана также защищает право на свободу слова в статье 20.

Свобода слова гарантирована различными документами ОБСЕ, с которыми Казахстан согласился, а именно: с Заключительным актом, подписанным в Хельсинки, Заключительным документом совещания в Копенгагене по проблеме прав человека, Парижской хартией, подписанной в 1990 г., Заключительным документом встречи на высшем уровне в Будапеште в 1994 г. и Декларацией встречи на высшем уровне в Стамбуле в 1990 г.

Парижская хартия утверждает:

«Демократия является наилучшей гарантией свободы выражения своего мнения, терпимости по отношению ко всем группам в обществе и равенства возможностей для каждого человека... Мы подтверждаем, что без какой-либо дискриминации каждый человек имеет право на: свободу мысли, совести, религии и убеждений, свободу выражения своего мнения, свободу ассоциации и мирных собраний, свободу передвижения…»
В Хартии встречи на высшем уровне по безопасности европейских государств в Стамбуле аналогично утверждается:

«Мы (участвующие государства) подтверждаем важность независимых средств массовой информации и свободного потока информации, так же как и публичного доступа к информации. Мы обязуемся предпринимать все необходимые меры для обеспечения основных условий для свободных и независимых средств массовой информации и беспрепятственного прохождения информации через границы и внутри государств, что, как мы считаем, является основными компонентами любого демократического, свободного и открытого обществ». 

Московское совещание ОБСЕ по проблеме прав человека явно согласилось с тем, что «независимые средства массовой информации являются существенно необходимыми для свободного и открытого общества и подотчетных правительственных систем и особенно важны для защиты прав человека и фундаментальных свобод и что любые ограничения в возможности реализации права на свободу слова должны соответствовать международным стандартам».
Общемировое признание важности свободы слова отражено в трех региональных системах, предназначенных для защиты прав человека: Американской конвенции по правам человека, Европейской конвенции по правам человека и Африканской хартии по правам человека и народов, которые гарантируют право на свободу слова. В то время как ни один из этих документов и ни решения судов и трибуналов, работающих под их юрисдикцией, не являются непосредственно обязательными для Казахстана, они представляют собой важное свидетельство соотношения содержания и применения права на свободу слова и могут быть использованы для информирования о статье 19 МПГПП, которая является обязательной для Казахстана.

2.2. Важность свободы слова

Международные организации и суды четко сформулировали положение, что право на свободу слова является одним из наиболее важных прав человека. На своей первой сессии в 1946 г. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла резолюцию 59/1, которая касается свободы информации в самом широком смысле слова и которая утверждает:

«Свобода информации является фундаментальным правом человека и... краеугольным камнем всех свобод, которым привержена Организация Объединенных Наций...»

Как отмечает эта резолюция, свобода слова имеет фундаментальное значение как сама по себе, так и для реализации всех других прав человека. Это часто повторялось в решениях судов по правам человека. Например, Комитет ООН по правам человека – организация, созданная для контроля выполнения МПГПП, утверждает:

«Право на свободу слова наиболее важно в любом демократическом обществе».

Аналогично Европейский суд по правам человека отмечает, например, следующее: «Свобода слова составляет одну из существенных основ (демократического) общества, одно из основных условий для его прогресса и для развития каждой личности». Далее говорится, что свобода слова имеет фундаментальное значение сама по себе, а также в качестве краеугольного камня, на котором основываются все другие права человека. Только в обществах, в которых разрешен и гарантирован свободный поток информации и идей, возможен расцвет демократии. Кроме того, свобода слова является решающей для раскрытия и обнародования нарушений прав человека и для принятия мер против таких нарушений.

Особый упор делается на свободе слова в средствах массовой информации. Европейский суд по правам человека постоянно подчеркивает, что «роль прессы в государстве, управляемом в соответствии с положениями законодательства, является выдающейся». И далее:

«Свобода прессы дает обществу одно из наилучших средств выявления и формирования мнения об идеях и положениях лидеров. 

В частности, она дает политикам возможность отражать и комментировать то, чем озабочено общественное мнение; это, таким образом, позволяет каждому участвовать в политических дебатах, что является самой сущностью концепции демократического общества».

И, как подчеркивает Комитет по правам человека ООН, свободные средства массовой информации необходимы для поли­тического процесса:
«Свободная передача информации и идей об общественных и политических вопросах, возникающих среди граждан, кандидатов и избранных представителей, необходима. Это предполагает свободу прессы и других средств массовой информации, способных комментировать общественные вопросы без цензуры или ограничений и информировать общество».
Американский суд по правам человека утверждает: «Средства массовой информации – это целостная и немаловажная защита, в частности из-за их роли в обеспечении публичности информации и идей в области общественных интересов общества. Пресса же выполняет задачу передачи такой информации и идей; общество имеет также право получать их. Там, где это не реализуется, пресса будет неспособна играть свою жизненно важную роль и быть «общественным стражем».

2.3. Ограничения на свободу слова

Право на свободу слова не является абсолютным правом: оно может быть ограничено в определенных, четко очерченных обстоятельствах. Однако из-за своего фундаментального значения ограничения должны быть точными и ясно сформулированными в соответствии с положениями законодательства. Более того, ограничения должны преследовать легитимную цель; свобода слова не может быть ограничена только потому, что определенное утверждение или форма выражения считается оскорбительной или бросает вызов установившимся доктринам.
В статье 19/3 МПГПП сформулированы условия, которым должны удовлетворять любые ограничения на свободу слова:

«Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

А. Для соблюдения прав или уважения репутации других личностей;

Б. Для защиты государственной безопасности или общественного порядка или для защиты здоровья общества или морали».

Это интерпретируется как требуемые ограничения для жесткого выполнения трех условий. Во-первых, вмешательство должно выполняться в соответствии с законом. Это требование может быть выполнено только там, где имеется свободный доступ к положениям закона и они «сформулированы с достаточной точностью, дающей возможность гражданам регулировать свое поведение». Это также означает, что неясно сформулированные законы или законы, которые оставляют исполнительным органам возможность различного толкования, являются нелегитимными. 

Во-вторых, вмешательство должно преследовать легитимную цель. Перечень целей в статье 19/3 МПГПП является исчерпывающим в том смысле, что никакие другие цели не считаются легитимными в качестве основания для ограничения свободы слова. 

В-третьих, ограничение должно быть необходимым для выполнения одной из указанных целей. Слово «необходимое» означает, что должна быть «насущная общественная необходимость» для такого ограничения. Обоснования, данные государством для оправдания ограничения, должны быть пропорциональными преследуемой цели.

3. АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА

3.1. Обзор проекта закона

Законопроект предлагает регулировать издательскую и типографскую деятельность посредством ввода жестких требований по лицензированию, предписывая определенные положения, касающиеся внутренней организации типографий и издательств, запрещая некоторым лицам и организациям владение или эксплуатацию типографских предприятий и/или издательств и вводя ряд ограничений на то, что может быть напечатано или опубликовано в Казахстане.

Глава I содержит ряд общих положений и определений и поясняет, что законопроект ограничен в том, что он относится к регулированию производства и распределения печатной продукции, которая определяется как «печатные периодические издания, книги, брошюры, альбомы, плакаты, буклеты, почтовые открытки и другая полиграфическая продукция, независимо от способа распространения и производства» (статья 1). 

Статьи 2 – 5 включают в себя ряд общих положений, в том числе подтверждение права на свободу слова и запрет цензуры, тогда как статья 6 определяет «нарушения» свободы, запрещая публикацию государственных секретов, призывов к изменению конституционного порядка, пропаганду войны и аналогичные материалы.

Глава 2 законопроекта предписывает ряд организационных мер для издательств и ограничивает владение ими, в частности, среди прочих, для лиц, не достигших 18-летнего возраста, лиц, найденных умственно недееспособными, и неграждан, «не проживающих постоянно в государстве». 

Статья 9 требует, чтобы бесплатные экземпляры каждой публикации посылались в Государственную книжную палату и государственную библиотеку, а статья 2 устанавливает ряд функций Государственной книжной палаты. 

Статья 10 во многих отношениях является сердцевиной проекта закона, она утверждает кратко: «Полиграфическое предприятие (типография) вправе заниматься деятельностью после получения лицензии на осуществление деятельности по оказанию полиграфических (типографских) услуг в порядке, установленном законом Республики Казахстан».

3.2. Цели режима лицензирования

В соответствии с международным правом введение лицензирования печатных средств массовой информации вызывает большие подозрения. Требование разрешения до того, как, например, может начаться выход газеты, сродни предварительной цензуре, в особенности если организация, предоставляющая лицензию, может по своему усмотрению отказать в ней. По этой причине специальный представитель ООН по вопросам свободы слова, представитель ОБСЕ по свободе средств массовой информации и специальный представитель Организации американских государств ОАГ по вопросам свободы слова в совместной декларации, опубликованной в декабре 2003 года, заявили:

«Введение специальных требований по регистрации печатных средств массовой информации не является необходимым, может нарушаться и их следует избегать. Регистрационные системы, которые позволяют по своему усмотрению не регистрировать, вводят жесткие условия для печатных средств массовой информации или за которыми осуществляют надзор организации, зависимые от правительства, являются особенно проблематичными».
Лицензионный режим для печатной прессы, который представляет собой даже большее, чем регистрационная схема для издателей, считается специальными представителями особенно проблематичным: он обеспечивает дополнительный уровень государственного контроля за средствами массовой печати, помимо существующих правил лицензирования для средств массовой информации, налагаемых в рамках закона о средствах массовой информации.

Стоит отметить, что лицензионные режимы для печатной прессы были впервые введены в средневековой Европе, когда светские и религиозные власти начали опасаться, что пресса имеет возможность приводить их народы к восстаниям против них. В 1501 году папа Александр VI издал эдикт против нелицензированной печатной продукции. За ним вскоре последовали, среди прочих, английские, германские и французские власти. Эти указы о лицензировании были инструментами цензуры и издавались правительствами, которые боялись силы произнесенного слова. Либеральные философы, такие как Джон Мильтон, оспаривали эти утверждения, заявляя, что должна быть свобода публикаций. В своей работе «Ареопагитика: речь о защите свободы нелицензированной печати (апелляция к парламенту об отмене закона о лицензировании и собственно о лицензировании книг)» Мильтон написал знаменитые строки: «Дайте мне свободу знать, произносить и спорить свободно соответственно совести, которая выше всех свобод». Со временем законы о лицензировании в Европе были отменены, и в настоящее время ни одна демократическая страна не требует лицензирования печатной прессы.
Стоит также отметить, что в то время как Комитет по правам человека ООН – организация, которая наблюдает за выполнением МПГПП, еще не назвала точную дату выпуска пресс-релиза, осуждающего требования по лицензированию печатной продукции, она по несколько раз запрашивала критические замечания по этому поводу и была удовлетворена, только когда представители страны подтверждали, что такие требования больше не имеют места. Указанный комитет исключил также лицензирование и другие виды регистрации, схемы, введенные для публикации небольших тиражей печатной продукции.
В свете этого и учитывая историю режимов лицензирования, как, например, один из предложенных, согласно статье 19/3 МПГПП отсутствует легитимная цель для того, чтобы придерживаться положения, что лицензирование печатной прессы «необходимо». В статьях 3 и 4 законопроекта, по-видимому, предполагается, что лицензирование необходимо для того, чтобы стимулировать издательскую отрасль и реализовать право общества быть информированным, однако если бы это было так, то демократические страны во всем мире имели бы аналогичные законы. Тот факт, что это не имеет место, говорит о нелегитимной природе лицензионного режима, предлагаемого в статье 10 законопроекта. Предлагаемый режим может рассматриваться только как цензурный, или, в лучшем случае, как имеющий значительную долю цензурных злоупотреблений, несмотря на противоречащие этому условия, имеющиеся в статье 

5. Рекомендации:

- Предлагаемый лицензионный режим для печатной прессы должен быть отменен.

3.3. Ограничения содержания

Статья 6 законопроекта запрещает публикацию и распространение следующих материалов:
- в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную специально охраняемую законом тайну, призывы к насильственному свержению или изменению существующего конституционного строя, пропаганда войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной исключительности и нетерпимости, порнографии, призывы к совершению других уголовно наказуемых деяний.

Не даны определения каких-либо из этих терминов и сочетаний и отсутствуют ссылки на аналогичные нарушения в уголовном законодательстве.
У нас имеются опасения в отношении предложенных ограничений содержания. Во-первых, большинство, если не все эти ограничения предположительно дублируют запреты, которые уже установлены в гражданском или уголовном законодательстве, или имеют место незначительные вариации существующих запретов. Например, принятые законы уже ограничивают публикацию высказываний, содержащих пропаганду нетерпимости, порнографию и государственные секреты. Повторение или незначительная вариация этих положений в законопроекте создает юридическую коллизию, когда к одному и тому же правонарушению применимы два набора правил. Это также дает сигнал средствам массовой информации о том, что они выделены в качестве объекта специального наблюдения, которое, по-видимому, имеет нелегитимный характер и влияние на осуществление ими права на свободу слова. По этой причине в специальных постановлениях ООН, ОАГ и ОБСЕ по свободе слова утверждается: «Специфические законы о средствах массовой информации не должны дублировать содержание уже существующих в законодательстве ограничений, поскольку это не является необходимым и может вести к нарушениям».

Во-вторых, мы озабочены тем, что ряд ограничений так широко сформулирован, что они могут привести к нарушениям по политическим мотивам. Если свобода слова не является абсолютным правом, то ограничения на нее должны удовлетворять трем условиям, приведенным в разделе 2.3 настоящего Меморандума: они должны быть ясно и узко сформулированными в законодательстве, преследовать легитимную цель и быть «необходимыми». Как указано в разделе 2.3, неясно и широко сформулированные ограничения оказывают нелегитимное влияние на право на свободу слова. Важно также, чтобы ограничения не были сформулированы в абсолютных терминах, что подрывает саму основу права на свободу слова. Многие из ограничений в законопроекте не удовлетворяют этим условиям. 

Приведем два примера:

- запрещение на разглашение государственных или других секретов должно делать исключение для материалов, публикация которых в интересах общества, например, в том случае, если эти материалы позволяют разоблачить коррупцию;

- призыв к изменению конституционного строя – это легитимное осуществление права на свободу слова, поскольку этот призыв не провоцирует насилие.
Другие ограничения, такие как запрет пропаганды войны, преследуют легитимную цель, но они широко сформулированы, и, как таковые, открыты для нарушений.

Поэтому мы рекомендуем пересмотреть все ограничения законопроекта для обеспечения соответствия стандартам международного законодательства в отношении свободы слова. В той степени, в какой они легитимны и необходимы, они должны быть перенесены в законодательство общего применения, такие как Гражданский и Уголовный кодексы.

Рекомендации:

- Все содержащиеся в законопроекте ограничения следует критически пересмотреть в соответствии с положениями, высказанными выше, и в той степени, в какой это оправдано и необходимо, перенести в законодательство общего применения (такие, как Гражданский кодекс или Уголовный кодекс). Ограничения в отношении содержания не должны быть включены в законодательство.

3.4. Прочие вопросы

3.4.1. Ограничения на учреждение издательских компаний и издательств

Статья 8/2 проекта закона исключает пять категорий лиц из сферы, относящейся к учреждению издательских компаний или издательств:

1) гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста либо отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда, либо душевнобольной, признанный судом недееспособным;

2) объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, деятельность которого запрещена по закону;

3) гражданин другого государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в государстве.

Закон определяет «учреждение» очень широко, включая владение, использование и распоряжение.
Мы не верим в то, что любое из указанных ограничений может быть оправдано как «необходимое» для достижения легитимной цели. В соответствии со статьей 19 МПГПП право самовыражения через средства массовой печати – это право, которое принадлежит каждому, и ограничения по названным категориям редко являются легитимными, если вообще являются таковыми. 

Европейская комиссия и Суд по правам человека постоянно повторяют, что законы, которые лишают всех осужденных их гражданских прав, включая их право на свободу слова, представляют собой брешь в международных гарантиях прав человека. Из этого следует, что предложение лишить таких людей прав публикации, содержащееся в проекте закона, противоречит статье 19 МПГПП. 

Другие предложенные ограничения также проблематичны: лишение неграждан, которые не живут в Казахстане постоянно, права на публикацию, повлияет на большое количество граждан СНГ, особенно России, без всякого оправдания, а ограничение по лицам, не достигшим 18-летнего возраста, ограничит право школьников публиковать свои журналы.

3.4.2. Требования по обязательному депонированию и предоставлению выходных данных

Статья 9 законопроекта налагает широкие обязательства на каждого издателя и типографа посылать два экземпляра всех печатных материалов, выпущенных ими, в Государственную книжную палату и в Национальную библиотеку Казахстана в день публикации без исключений. Более того, статья 13 требует, чтобы вся печатная продукция Казахстана, без исключения, включала следующую информацию:

- имя и фамилию автора (авторов) и/или составителя (составителей);

- наименование и юридический адрес издателя;

- место и год выхода в свет;

- наименование и юридический адрес издательства;

- номер заказа и тираж.

Информация о книгах должна также включать международные стандартные книжные номера (ISBN), знаки охраны авторских прав и цену. Невыполнение этого повлечет за собой ответственность, которая не определена.

Мы обеспокоены тем, что эти обязательства слишком широки. Проект закона не проводит разделения между книгами, газетами, журналами и аналогичными публикациями и более «тривиальным» печатным материалом, таким как почтовые открытки и небольшие брошюры, с тем результатом, что все те, кто публикует печатные материалы, независимо от того, насколько мала партия печатного материала, и включая печатный материал, произведенный в домашних условиях, будут подпадать под действие обременительных обязательств предоставлять свободные экземпляры их материалов в государственные учреждения и обеспечивать различные данные о публикации. Невыполнение этого может повлечь за собой неопределенное юридическое наказание. 

Мы рекомендуем, чтобы такого рода обязательства были отменены, а закон делал различия между публикациями, относящимися к средствам массового распространения, периодическими публикациями (газетами и журналами) и другими видами публикаций и налагал обязательства, упоминаемые в статьях 9 и 13, только на первые из упомянутых средств массовой информации.

Мы также отмечаем, что проект закона игнорирует последние достижения в области авторского права, такие как движение за открытое содержание, и требует от всех издателей заявлять полные права на их материал, даже если они не желают этого делать. В любом случае мы рекомендуем, чтобы вопросы авторского права были бы реализованы в рамках отдельного законодательства, так как эти вопросы характеризуются возрастающей сложностью.

Рекомендации:

- ограничения учреждения печатного издания или издательства должны быть устранены из проекта закона;
- обязательства в отношении выходных данных и обязательного депонирования должны применяться, если они будут сохранены, только в отношении действительно массовых публикаций;
- законопроект не должен требовать от всех издателей заявлять полные права на их публикации, а, скорее, оставить издателям свободу на открытое содержание.

Лондон, январь 2007